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选举法将第5次修改 搁置流动人口选举问题
2010年02月22日03:30 正义网-检察日报
2010年的全国人代会将审议《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》。党的十七大报告提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议有望实现。
在这部举世瞩目的法律草案提请全国人大审议之前，本刊记者采访的几位专家，讲述了选举法近60年鲜为人知的故事。
一问：为什么新中国成立之初没有立即实行人民代表大会制度
中国人民大学教授、法学院院长韩大元说，人民代表大会的代表是由普选产生的，不进行普选就无法组成人民代表大会，也就无法实行人民代表大会制度。那么，普选为什么没有随着新中国的成立而实行？这是不少人困惑的问题。韩大元告诉记者，一项国家制度的诞生与其所处的时代背景紧密相连。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》就规定：国家最高政权机关为全国人民代表大会。由于当时实行普选建立全国人民代表大会的条件尚不具备，因此，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。
韩大元说，当时所说的“条件尚不具备”，主要缘于三方面原因：大陆的军事行动还没有完全结束，土地改革还没有完成，人民群众还没有充分组织起来。直到1953年，实行人民代表大会制度的条件才具备。他说，“1953年2月11日，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法》，3月4日，中央选举委员会发出了关于基层选举工作的指示，全国范围内开展了中国历史上第一次规模空前的普选。”
有资料显示，在这次普选前，开展了新中国第一次人口普查，通过人口普查得到了准确的全国人口总数：601912371人。在选举中，全国共选出5669144名基层人大代表，其中妇女占17.31%；选出全国人大代表1226人。1954年9月15日，第一届全国人大第一次会议召开。
“可见，新中国成立之初就确立了人民代表大会制度，但是由于当时没有条件实行，直到1954年宪法颁布实施后人民代表大会制度才真正运作起来。”韩大元总结说。
二问：最初选举全国人大代表城乡人口的比例为什么是8∶1
按比例原则配置选举权制度，也与我国当时的基本国情紧密相关。
韩大元说，从宪法规定看，除被剥夺政治权利的人外，年满18周岁的公民都享有平等的选举权和被选举权。那么，为什么1953年的选举法规定了不完全平等的选举比例：在全国人大，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民选举权的八分之一。对省、市、县人大代表的选举，选举法也分别规定了城市与乡村的不同人口比例。
韩大元解释说，在选举上城乡人口不同比例的规定，的确是不完全平等的，但根据当时的实际情况和我们对国家政权性质的认识，只有规定不同的人口比例，才能保证不同阶层代表的合理比例，特别是保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。正如邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。
三问：为什么说城乡按相同人口比例选举人大代表有望实现
2009年10月，选举法修正案草案提请全国人大常委会审议；12月进行了二审，并决定提请2010年3月召开的全国人代会审议。这次审议透露出一个信息：有望实现城乡按相同人口比例选举人大代表，即城乡按“1:1”选举人大代表。
“1:1”选举人大代表，能实现么？客观条件具备么？全国人大常委会法工委国家法室主任许安标告诉记者，随着城市化进程的加快，截至2008年底，全国城镇人口已经达到了6.06亿人，占全国总人口的45.7%。近几年来，城镇人口平均每年增长一个百分点以上，按目前的城市化发展势头，到2015年我国城乡人口比例很可能达到50%比50%，甚至城镇人口超过50%。
全国人大常委会法工委国家法室提供的资料也显示，目前，全国很多地方正在进行户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口之分，代之以居民户口，这为实行同比例选举人大代表提供了现实基础。此外，在上次人大换届选举中，江苏、上海、山东等地的部分市(县、区)按城乡1:1的比例分配代表名额，效果比较好，实践证明是可行的。
“也有人提出将现行的4:1先调整为2:1”，许安标说，但是如果这样改，城乡按不同人口比例选举代表的矛盾仍然存在，而一步到位，可避免法律的频繁修改，有利于保持法律实施的长期性、稳定性。
其实，从8:1到1:1，并非一蹴而就。
1979年修订选举法时，对1953年选举法关于选举人大代表的城乡人口比例未作大的修改，而只是将农村与城市每一代表所代表的人口比例数予以明确，即自治州、县、自治县为4:1，省、自治区为5:1，全国为8:1。
1982年修改选举法时，增加规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”
1995年2月28日，修改后的选举法，将原来全国和省、自治区这两级人大中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的8:1、5:1，统一修改为4:1。这是个不小的进步。
“选举的平等性，包含两层含义。”全国人大法律委员会原委员张春生解释道：一是投票权相等，一人一票；二是每一票的价值相等，相同数量的选民选举相同数量的代表。前者是基础，后者是更高层次的平等。可以预期，今年全国人代会审议选举法修正案草案时，如果1:1选举的比例能够表决通过，将会极大地增强农民对国家事务和社会事务的参与权、表达权和监督权，推进社会主义民主政治建设。
四问：新中国成立以来，选举法的修改为何如此频繁
“与其他法律相比，选举法修改的次数不少。1979年以后到2004年，先后作了四次修改。”韩大元说，这与我国民主政治发展进程的加快和社会转型的具体特点有关，实践当中发现的问题急需法律上给出明晰的界定，实践探索需要法律的支撑。
他举例说，每一次修改都可圈可点。如果从1979年说起，这年7月1日通过的选举法规定，仍然实行“直接选举与间接选举相结合的原则”，但同时把直接选举人大代表的范围扩大到了县。根据规定，无论直接选举还是间接选举，都应实行差额选举。而在此之前的1953年选举法，没有明确规定是实行等额选举还是差额选举，实际上，人大代表选举一直实行等额选举。
1979年的选举法还赋予了选民和代表提名代表候选人的权利，规定任何选民或者代表，有三人以上附议，就可以推荐代表候选人。同时，对宣传代表候选人作了宽松的规定：“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。但在选举日须停止对代表候选人的宣传。”
1982年修改后的选举法将介绍代表候选人的方式改为“推荐代表候选人的党派、团体或者选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”；还增加了对代表资格终止情况下补选代表的规定，地方各级人大代表“在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选”。
到了1986年，选举法又前进了一步：简化了选民登记手续，确立选民登记一次登记、长期有效的原则；选民或者代表，十人以上联名，可以推荐代表候选人；取消了预选的规定。
1995年的选举法又恢复了预选的规定，完善了人大代表的罢免和辞职程序。
2004年的选举法，规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题；加大对破坏选举制裁的力度等。
“别小看这些修改，它们从方方面面完善了我国的选举制度，以不同形式推动了选举制度的改革，产生了积极的社会效果，因为选举制度是人民代表大会制度的基础。”韩大元郑重地说。
五问：全国人大代表的名额为什么控制在3000人以内
“目前，我国选举法规定全国人大代表的名额不超过3000人，这个数字也是历经多次变化而最终尘埃落定的。”韩大元说。
1953年选举法对各级人民代表大会的代表名额问题作了规定，根据这些规定，选出的第一届全国人大代表为1226人。
邓小平同志在关于选举法草案的说明中指出：对于代表的名额，是“依据这样两个原则来拟定的，即：(一)它必须使各级人民代表大会是具有工作能力的国家政权机关，既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题；(二)它必须使各级人民代表大会与人民之间具有密切的联系，在人民代表大会中，既须有相当于社会各民主阶级地位和有相当于各民族或种族地位的代表，又须注意到代表的地区性”。
第二届全国人大代表也是1226人。但第三届全国人大代表名额扩大了1倍多，有3040人。对此，彭真在《关于第三届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明》中指出，一届、二届全国人大代表只有1200多人，在当时是同会场(中南海怀仁堂)的限制有关的，现在有了人民大会堂，这个方面的问题解决了；我国人口众多并不断增加，各项事业都有跃进的发展，应当增加各方面的代表，以及二届全国人大代表有些将连任，需要扩大代表名额。
第四届全国人大代表2885人，第五届全国人大代表3497人。
1979年选举法对全国人大代表名额作了具体规定：“全国人民代表大会代表的名额不超过三千五百人。”名额的分配由全国人大常委会根据情况决定。但地方各级人大代表名额如何确定，选举法只是作了原则规定，由省、自治区、直辖市的人大常委会根据情况自行确定。
对代表名额问题，当时彭真同志有个意见，他说：“我倾向于代表大会人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论、决定问题才好。代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便召开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主。”
1986年修改后的选举法规定“全国人民代表大会代表的名额不超过三千人。”此后，每届全国人大代表实有人数均在2980人左右。
六问：此次修改，为什么要贯彻地区平等的原则
2009年，全国人大常委会对选举法修正案草案已经进行了两次审议。
修正案草案最大的亮点之一是实行城乡按相同人口比例选举人大代表，贯彻了这样三个原则——
人人平等：实行城乡按相同人口比例选举代表，保障公民都享有平等的选举权；
地区平等：各行政区域不论人口多少，都应有相同的基本名额数，都能选举一定数量的代表，保障各地方在国家权力机关有平等的参与权；
民族平等：人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。
此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。
同比例选举最受公众瞩目，民族平等是再次重申，而地区平等，可以说是首次明确。
据韩大元介绍，关于确定代表的这三个平等原则问题，早在20多年前就有学者率先研究过。1987年第5期《政治学研究》上刊发了阚珂的文章《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》，他从我国的实际出发、遵循马克思主义政治学原理、通过对比研究中外代议机构议员(代表)名额的确定依据，得出了我国全国人民代表大会代表应由三部分组成的结论：人口比例代表十行政区域代表十少数民族代表。
20多年前的学术研究成果在即将修改的选举法中得以体现，是令人欣慰的事情。
那么，为什么要实行行政区域平等原则？许安标作了详细的诠释——
首先，我国幅员辽阔，31个省、自治区、直辖市(不包括港、澳、台和解放军代表团)，会有不同的利益和要求，因此，在全国人民代表大会中，各省级行政区都应有一部分相同数量的代表。
其次，31个省级行政区，无论面积大小、人口多少、经济发达与否，行政事务在种类上是相同的，同级行政区域的法律地位是平等的，在全国人大中都应有同等的表决权。
第三，设定代表的名额基数，可以确保人口较少地区有一定数量的代表名额反映本地区的意见，可以减小代表名额分配的总体变动幅度。
“当然，至于名额如何具体分配，基数如何确定，由全国人大常委会决定。”许安标补充说，尤其值得一提的是，修正案草案为保障各级人大代表具有广泛的代表性，在第六条第一款特别增加规定———应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。
七问：为什么要明确秘密写票的制度
与以往不同，这次的选举法修改更多地关注到了选举的细节，比如，在修正案草案第三十八条“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法”的后面，增加规定：“选举时应当设有秘密写票处。”
这句表述看似简单，实则是将尊重公民选举权落实到了法律上。
上了年纪的人也许还会记得，新中国成立前山西搞过“豆选”，“豆选”中还有一个著名的歌谣，后来被改成儿歌：“金豆豆，银豆豆，豆豆不能随便投。选好人，办好事，投在好人碗里头。”新中国成立后，选举方式又逐渐演变为唱票、鼓掌、举手、无记名投票的阶段。
“设立秘密写票间的一个好处是防止贿选。”韩大元认为，在熟人社会中防止贿选最有效的手段是落实秘密投票。假如贿选者不能监督得到好处的人真正投自己的票，投票者就可能“阳奉阴违”，贿选者就不免“竹篮打水一场空”，这样一来，贿选的动机就会得到有效的抑制。
据了解，以往，我国许多地方选举人大代表时，也尝试过设立秘密写票间，但此次不同，法律对此作出刚性规定，就意味着设立秘密写票间，不再是可设可不设，而是应当设立。相信此规定一经实施，将为完善选举的程序发挥重要作用。
八问：为什么对流动人口的选举问题暂不作规定
流动人口如何参加现工作地的县乡人大的直接选举，一直备受公众关注。但记者发现，修正案草案二审稿没有对此作出明确规定。
全国人大法律委主任委员胡康生解释说，这个问题牵涉面广，比较复杂，我国户籍制度的改革正在推进过程中，现在解决这个问题的条件还不具备，因此，这次选举法修改对此可暂不作规定。各地可以按照中央有关人大换届选举工作的文件精神，采取有效措施，保障农民工等流动人口的选举权和被选举权。
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